"H λειτουργία των Ανεξάρτητων Αρχών"
Ομιλία του Μ. Χρυσοχοϊδη στην Ημερίδα του Economia Business Tank, με θέμα: Ο ρόλος των ανεξάρτητων Αρχών στη λειτουργία του σύγχρονου κράτους
Κυρίες και Κύριοι,
Θέλω να απευθύνω θερμά συγχαρητήρια σε όσους εργάστηκαν και στήριξαν την πραγματοποίηση αυτής της συνάντησης, ιδιαιτέρως –φυσικά- στην ψυχή αυτού του θεσμού, την κα Αλεξάνδρα Βοβολίνη-Λασκαρίδη.
Νομίζω ότι μας δίνεται η ευκαιρία σήμερα να διατυπώσουμε τις σκέψεις μας για ένα πολύ κρίσιμο ζήτημα με πολιτική, οικονομική και κοινωνική διάσταση. Το ζήτημα της ρύθμισης των αγορών και του ανταγωνισμού.
Για το ζήτημα αυτό χύθηκε πολύ μελάνι, ιδιαίτερα κατά τη δεκαετία του ’90, περίοδο της απελευθέρωσης των αγορών. Η συζήτηση αρχικά επικεντρώθηκε στο ρόλο του κράτους ως ρυθμιστικού παράγοντα του ανταγωνισμού για να επεκταθεί στη συνέχεια σε μια διλημματικού τύπου αναζήτηση «περί μεγάλου ή μικρού κράτους», «λιγότερου ή περισσότερου κράτους» και να καταλήξει στην απάντηση του αποτελεσματικού, δίκαιου και στην υπηρεσία του δημόσιου συμφέροντος κράτους.
Την ώρα λοιπόν που απελευθερώνονται οι αγορές και κυριαρχεί ο ελεύθερος ανταγωνισμός, αρχίζει και ανατέλλει μια νέα εποχή αναγκαίων ρυθμίσεων. Ο λόγος είναι ότι η ελεύθερη αγορά δεν εξασφαλίζει πάντα την λειτουργία του υγιούς ανταγωνισμού.
Η απελευθέρωση αγορών συχνά συνοδεύεται από δυσμενείς εξελίξεις για την κοινωνική ευημερία. Επιπτώσεις είτε από τη λειτουργία μονοπωλιακών και ολιγοπωλιακών καταστάσεων στην αγορά είτε από την έλλειψη πληροφόρησης των καταναλωτών για τα χαρακτηριστικά προϊόντων και υπηρεσιών.
Στη νέα αυτή εποχή, το κράτος και η πολιτική αποκτούν νέο ρόλο στην οικονομία. Δίπλα στην ελεύθερη αγορά αναδεικνύεται σταδιακά ένα Νέο Ρυθμιστικό Κράτος.
Ένα νέο κράτος με κατάλληλο ρυθμιστικό πλαίσιο μπορεί να πετύχει ανάπτυξη του ανταγωνισμού, αύξηση της παραγωγικότητας και των επενδύσεων, απελευθέρωση του δυναμισμού της οικονομίας και τελικά ενίσχυση της κοινωνικής ευημερίας.
Και αποτελεί βίωμά μου, κατά τη διάρκεια της διακυβέρνησής μας, η διαπίστωση ότι ο ρόλος της πολιτικής είναι αναντικατάστατος στην εξυπηρέτηση τόσο του κοινωνικού συμφέροντος όσο και της ορθολογικής λειτουργίας των αγορών.
Ας μη σπεύδουμε κάθε φορά να μηδενίζουμε τις προσπάθειες ή να βγάζουμε γενικευμένα συμπεράσματα από την κακή –δυστυχώς- πραγματικότητα του ελληνικού δημόσιου, το οποίο η πολιτική, διαχρονικά, απέτυχε –σκοπίμως ή μη- να προσαρμόσει στις ανάγκες της οικονομίας, της κοινωνίας και της χώρας στη σύγχρονη εποχή.
Κυρίες και Κύριοι,
Ζούμε σε μια εποχή έντονης ανασφάλειας και φόβου. Η κοινωνία μας γίνεται όλο και πιο συντηρητική, ο καθένας μας κλείνεται στον εαυτό του και αναζητά εκ των ενόντων λύσεις, αμφισβητεί κυνικά την αποτελεσματικότητα της πολιτικής και έτσι παραιτείται.
Αναπολεί το παρελθόν και το εξωραΐζει, ζει έντονα το παρόν και αρνείται πεισματικά να δει το μέλλον. Η απελευθέρωση των αγορών και η παγκοσμιοποίηση χρησιμοποιούνται συχνά ως εξήγηση ή και άλλοθι γι’ αυτή τη συμπεριφορά.
Δυστυχώς για τη χώρα, οι πολιτικές που εφαρμόζονται αυτή τη στιγμή ούτε ξεφοβίζουν τους πολίτες ούτε ανοίγουν διεξόδους στο μέλλον. Ο κ. Καραμανλής και η ομάδα του καλλιεργούν το παρόν. Το αιώνιο παρόν. Σαν να μην υπάρχει μέλλον.
Αξιοποιούν το φόβο των ανθρώπων για το καινούργιο και διαχειρίζονται την ανασφάλειά τους με τριχίλιαρα ή με τα ανύπαρκτα ταμεία κατά της φτώχειας υποσχόμενοι 1000 ευρώ σε κάθε δικαιούχο και αντιλαμβανόμενοι την αλληλεγγύη σαν ελεημοσύνη.
Στη ρητορική κυριαρχούν οι μεταρρυθμίσεις, αλλά στην πράξη η ακινησία, η αδράνεια, ο συντηρητισμός. Η χώρα όμως έχει ανάγκη από αλλαγές σε όλους τους τομείς της δημόσιας ζωής, αλλαγές και μεταρρυθμίσεις που θα δημιουργήσουν προϋποθέσεις για ένα νέο μοντέλο ανάπτυξης, καταπολέμηση των νέων κοινωνικών ανισοτήτων και αναδιανομή δυνατοτήτων και ευκαιριών.
Το 2004 – εν μέσω διαπιστώσεων για την αναγκαιότητα επιτάχυνσης των ρυθμών της χώρας σε ένα ραγδαία και συνεχώς μεταβαλλόμενο διεθνές περιβάλλον – διατυπώθηκε ένα συγκλονιστικό – οφείλω να ομολογήσω – σύνθημα, «η επανίδρυση του κράτους».
Σήμερα 4 χρόνια σχεδόν αργότερα, το κράτος ασφαλώς δεν έχει επανιδρυθεί. Απλώς έχει αλλάξει στολή και χρώματα. Χαρακτηριστικό παράδειγμα, μεταξύ άλλων, είναι και αυτό των Ανεξάρτητων Αρχών.
Οι Ανεξάρτητες Αρχές είναι κληρονομιά της δεκαετίας του ’90 και αποσκοπούσαν στη θωράκιση του ανταγωνισμού και την εύρυθμη λειτουργία των αγορών. Η απόφαση για τη δημιουργία και αργότερα τη συνταγματική κατοχύρωση των Ανεξάρτητων Αρχών, υπήρξε απόλυτα συνεπής με τη φιλοσοφία που περιέγραψα παραπάνω για το ρόλο του νέου ρυθμιστικού κράτους.
Θα περίμενε λοιπόν κανείς, η κυβέρνηση – υπηρετώντας τις διακηρύξεις της – να εγγυηθεί την ανεξαρτησία, το αδιάβλητο της λειτουργίας και την ενίσχυση της διαφάνειάς τους.
Αντ’ αυτών, όχι μόνο η Επιτροπή Ανταγωνισμού εμφάνισε εκφυλιστικά φαινόμενα αλλά και η κυβέρνηση προέβη σε άρση της ανεξαρτησίας των Αρχών αυτών, ορίζοντας νομοθετικά ότι “ο Πρόεδρος και οι Αντιπρόεδροι της ΕΕΤΤ επιλέγονται και διορίζονται από το υπουργικό συμβούλιο ύστερα από πρόταση του Υπουργού Μεταφορών”.
Σήμερα λοιπόν σύμφωνα με το νόμο ο πρόεδρος και τα μέλη της ΕΕΤΤ υπόκεινται σε πειθαρχικό έλεγχο που κινεί ο ίδιος ο Υπουργός. Αντίστοιχα, με το άλλοθι της μη κατοχυρωμένης συνταγματικά λειτουργίας της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής, αυτή παρακάμπτεται στην επιλογή ακόμα και αυτού του Προέδρου της Επιτροπής Ανταγωνισμού.
Έτσι, όμως, οι δύο αυτές Ανεξάρτητες Αρχές, από διακομματική υπόθεση που ήταν στο παρελθόν, κατάντησαν πλέον να είναι μια στενά κομματική ιστορία. Αντί να διορίζονται από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής και να λογοδοτούν μόνο στην Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής σήμερα λογοδοτούν στον ιεραρχικά ανώτερο Υπουργό.
Οι επιπτώσεις στην αξιοπιστία των Αρχών εκδηλώθηκαν αμέσως.
Ενδεικτικά αναφέρω, ότι η Επιτροπή Ανταγωνισμού, ενώ το 2005 είχε αναρριχηθεί 7 ολόκληρες θέσεις στους δείκτες αποτελεσματικότητας της Παγκόσμιας Επιθεώρησης Ανταγωνισμού, σήμερα έχει κατρακυλήσει πάλι στις τελευταίες θέσεις της κατάταξης, αυτή τη φορά με ένδειξη για συνεχιζόμενη πτωτική πορεία.
Οι πανηγυρισμοί της Κυβέρνησης το φθινόπωρο του 2006, όταν επισκέφτηκε τη χώρα μας η Ευρωπαία Επίτροπος για τον Ανταγωνισμό, εύλογα έχουν δώσει σήμερα τη θέση τους στην αμηχανία.
Κάποτε ο πρωθυπουργός είχε πει ότι “το κράτος δεν κομματικοποιείται και το κόμμα δεν κρατικοποιείται”.
Άραγε το εννοούσε;
Διότι η πραγματικότητα άλλα δείχνει. Ακόμη και σε περιοχές όπου η προηγούμενη κυβέρνηση προσπάθησε να προστατεύσει τον ανταγωνισμό, αυτές δια νόμων μετατράπηκαν σε υπουργικά βιλαέτια.
Το συμπέρασμα στο οποίο καταλήγω είναι, ότι οι Ανεξάρτητες Αρχές στην Ελλάδα, αν δεν οπισθοδρομούν, λειτουργούν και εξελίσσονται με αργά βήματα, συναντώντας ταυτόχρονα πολλά εμπόδια: πολυνομία, γραφειοκρατία, κακοδιοίκηση, διαφθορά, πελατειακές πολιτικές σχέσεις.
Παρά τις δυσκολίες, όμως, κάθε Ανεξάρτητη Αρχή οφείλει να αποζητά τη δικαίωση της δράσης της στη συνείδηση των πολιτών.
Κι ο μόνος δρόμος για να τα καταφέρει είναι να λειτουργεί αυτοτελώς, βελτιώνοντας ορατά την εύρυθμη λειτουργία των αγορών, αυξάνοντας το εύρος και την ποιότητα των παρεχομένων υπηρεσιών. Οφείλει με λίγα λόγια να καλύπτει τα μακροπρόθεσμα συμφέροντα των καταναλωτών και των υγιών επιχειρηματιών.
Θεωρώ συνεπώς αναγκαίο να αποκατασταθεί άμεσα η θεσμική ανεξαρτησία της Επιτροπής Ανταγωνισμού και της ΕΕΤΤ. Πρέπει να επανέλθει η ομαλότητα στον Κοινοβουλευτικό Έλεγχο.
Σε κάθε περίπτωση αγαπητές φίλες και φίλοι, ας μην κάνουμε το λάθος να στηρίξουμε τις συλλογικές προσδοκίες για εύρυθμη λειτουργία των αγορών αποκλειστικά και μόνο στη δράση των Ανεξάρτητων Αρχών.
Σύμφωνα με την Παγκόσμια Έκθεση για την Ανταγωνιστικότητα, η ένταση του ανταγωνισμού στην Ελλάδα είναι μέτρια. Στην κλίμακα από το 1 στο 7, η χώρα βαθμολογείται με 4,7. Επίδοση, η οποία μας κατατάσσει πολύ χαμηλά στην παγκόσμια κλίμακα.
Το πρόβλημα πηγάζει και από τις εγγενείς αγκυλώσεις και διαχρονικές νοοτροπίες που χαρακτηρίζουν τις αγορές μας. Η αγορά μας, όπως επισημαίνω πιο πάνω, έχει αντιανταγωνιστικές δομές και παρουσιάζει φαινόμενα παρεμποδιστικού ανταγωνισμού και εκμεταλλευτικής κατάχρησης. Τα ολιγοπώλια και ολιγοψώνια καταχρώνται τη θέση τους στην αγορά. Πού να πρωτοκοιτάξει κανείς;
Τίθενται λοιπόν τα ερωτήματα: Γιατί η Επιτροπή Ανταγωνισμού ανέχεται με τόσο προκλητικό τρόπο τη διαιώνιση αυτών των φαινομένων; Γιατί η κυβέρνηση επιτρέπει σε τόσο λίγους να προκαλούν ζημιά σε τόσους πολλούς; Και –προσέξτε- δεν υπαινίσσομαι παρεμβάσεις κρατικού χαρακτήρα. Αναφέρομαι στην εφαρμογή της ισχύουσας νομοθεσίας περί ανταγωνισμού. Τίποτε περισσότερο.
Ας δούμε μια σειρά από παραδοξότητες και προβλήματα που εμφανίζονται στην ελληνική αγορά και που οφείλουμε να αντιμετωπίσουμε.
1. Λιγότερο γραφειοκρατική – περισσότερο ουσιαστική προσέγγιση
Η Εθνική Επιτροπή Ανταγωνισμού δίνει ως γνωστόν προτεραιότητα στην εξέταση των συγκεντρώσεων οικονομικής ισχύος και αφήνει σε δεύτερη μοίρα την έρευνα για την ίδια τη λειτουργία του ανταγωνισμού σε κλάδους της οικονομίας, έργο εξαιρετικά επείγον και κρίσιμο, αφού έτσι προστατεύονται και το κοινωνικό σύνολο αλλά και οι υγιείς επιχειρήσεις.
Δίνει λοιπόν προτεραιότητα στις συγκεντρώσεις, φοβούμενη –προφανώς- υπερβολικές συγκεντρώσεις και ολιγοπωλιακές καταστάσεις, τη στιγμή που η ελληνική αγορά σε κάθε κλάδο πλέον διακρίνεται για τα ολιγοπώλιά της ή ακόμα και μονοπώλια. Γέμισε ο τόπος.
Την ίδια ώρα ο φορολογικός νομοθέτης ενθαρρύνει με σχετικά κίνητρα προς τις επιχειρήσεις τη συγκέντρωση οικονομικής ισχύος, ανταποκρινόμενος στην ευρωπαϊκή πολιτική για ισχυρούς παίκτες στην αγορά της ΕΕ.
Ταυτοχρόνως λοιπόν ο ένας ενθαρρύνει τις συγκεντρώσεις και ο άλλος τις καταγράφει ως φαινόμενο προς αποφυγή. Τι χρειάζεται να γίνει;
Χρειάζεται λιγότερη γραφειοκρατία, ουσιαστική προσέγγιση του φαινομένου των συγκεντρώσεων και διαρκής προσήλωση στην ανταγωνιστική λειτουργία της αγοράς, που αποτελεί το εργαλείο εξυγίανσης της οικονομίας και δυναμικής ανάπτυξης.
2. Εξυγίανση των αγορών
Ο Υπουργός Οικονομίας, διαβάζω, ότι επιχειρεί να περικόψει δαπάνες από τα κονδύλια των Δημόσιων Νοσοκομείων λόγω της σπατάλης που παρατηρείται σ’ αυτούς τους χώρους, όπως ο ίδιος υποστηρίζει. Και κάθε τόσο ακούμε και διαβάζουμε για όσα συμβαίνουν στις προμήθειες των υλικών που χρησιμοποιούνται για τη λειτουργία των ιδρυμάτων (υγειονομικό υλικό κλπ), αλλά κυρίως των υλικών για χρήση από τους ασθενείς, δηλ. προσθετικά υλικά. Τίποτε και ποτέ δεν πρόκειται να γίνει αν δεν εξυγιανθούν οι σχετικές αγορές. Γιατί είναι δύσκολη η απάντηση στο ζήτημα αυτό; Διότι υπεισέρχεται ο γιατρός.
Το ερώτημά μου είναι γιατί η Επιτροπή Ανταγωνισμού δεν προβαίνει στα αυτονόητα κι εδώ. Όλο αυτό μάλιστα ως γνωστόν είναι ένας δίαυλος μαύρου χρήματος υπό τα όμματα του επίσημου κράτους σε βάρος των Ταμείων και χιλιάδων πολιτών, πολλές φορές πολύ φτωχών.
Εξυγίανση αγορών λοιπόν. Και όχι νέος νόμος για τις προμήθειες υγείας, που θα οδηγήσει σε χειρότερα αποτελέσματα πολύ σύντομα.
3. Ενίσχυση της Επιχειρηματικότητας – Όχι Ταμειακές Πολιτικές
Γιατί αναζητούμε όμως τα ελλείμματα, τις παραδοξότητες και τις αντιφάσεις της Επιτροπής Ανταγωνισμού, όταν η ίδια η κυβέρνηση – για λόγους που δημόσια δεν μας έχει ποτέ εξηγήσει – εκτίναξε τις φαρμακευτικές δαπάνες στα ύψη, ορίζοντας υψηλότατες τιμές σε προϊόντα που δεν υπόκεινται στον ανταγωνισμό, όπως τα φάρμακα.
Ποιος ο λόγος; Κάντε τον κόπο να συγκρίνετε τις δαπάνες, να δείτε πόσο κοστίζει η πολιτική των μονομερών – μα κυρίως αυθαίρετων παρεμβάσεων του κράτους – την ίδια στιγμή που λέμε στον υγιή επιχειρηματία, ιδιαίτερα τον παραγωγό στο δευτερογενή τομέα, «αγωνίσου εσύ, προσαρμόσου στη διεθνή ανταγωνιστική πραγματικότητα, διότι μόνον έτσι θα επιβιώσεις».
Γιατί λοιπόν δεν επιχειρεί η κυβέρνηση τον εξορθολογισμό της αγοράς των φαρμάκων με πολιτικές που θα ενισχύουν την επιχειρηματικότητα και όχι με αδιέξοδες ταμειακές πολιτικές;
4. Εξασφάλιση Δημόσιων Αγαθών
Δυο λόγια ειδικά για τις ρυθμιστικές αρχές. Παρακολούθησα από απόσταση, ομολογώ, τη διαμάχη του κ. Βουρλούμη με την Επίτροπο κα. Ρέντιγκ και έμμεσα την ΕΕΤ. Θεωρώ ότι επειδή ο χώρος των τηλεπικοινωνιών είναι δοκιμασμένος στον ανταγωνισμό, οδεύοντας προς την ολοκλήρωση των αγορών, νομίζω ότι πρέπει να αναζητηθούν ισορροπίες και όχι μονομέρειες στην αντιμετώπιση των πρώην κρατικών εταιρειών.
Χρειάζεται να δούμε το ζήτημα των αντιτιθέμενων προτεραιοτήτων, πχ. το ζήτημα της ευρυζωνικότητας είναι ζήτημα δημόσιου συμφέροντος και παράμετρος αναπτυξιακή για τη χώρα.
Ταυτόχρονα όμως η επέκταση του δικτύου της ευρυζωνικότητας σε πολλές περιοχές της χώρας είναι αντικείμενο μειωμένης επιχειρηματικής ελκυστικότητας. Ποιος λοιπόν εκτός από τον ΟΤΕ θα επενδύσει εκτός Λεκανοπεδίου στα ευρυζωνικά δίκτυα;
Θέτω ένα ερώτημα κυρίως για προβληματισμό. Απαιτείται δηλαδή πολιτική για τις επικοινωνίες από την πλευρά της κυβέρνησης, διαφορετικά θα παρατηρούνται αυτές οι αντινομίες.
5. Νέες μορφές συγκέντρωσης ισχύος: Η περίπτωση των Equity funds
Σήμερα παρατηρείται παγκοσμίως το φαινόμενο των λεγόμενων εταιρειών επένδυσης νέας μορφής ή equity funds. Αυτό – όπως θα ξέρετε – συνίσταται στην εξαγορά από αυτές τις εταιρείες μειοψηφικών ποσοστών σε διάφορους κλάδους (παράπλευρες αγορές). Η πρακτική αυτή εξασφαλίζει στις εταιρείες αυτές τεράστια διαπραγματευτική ισχύ έναντι της πολιτικής εξουσίας, η οποία τίθεται σε ομηρία, χωρίς δυνατότητα παρέμβασης, διότι η νέα αυτή μορφή συγκέντρωσης ισχύος δεν εμπίπτει στο υφιστάμενο δίκαιο του ελεύθερου ανταγωνισμού.
Από την έλλειψη λοιπόν ρητής ρύθμισης γι’ αυτή την πρακτική ελλοχεύουν σήμερα μεγάλοι κίνδυνοι για την αγορά αλλά και την κοινωνία, και μάλιστα διεθνώς. Είναι ευθύνη της κυβέρνησης, της ΕΕ και όλου του πολιτικού κόσμου να θέσει αυτό το θέμα αμέσως προς εξέταση, για να αποφύγουμε την απειλή αποδυνάμωσης της πολιτικής εξουσίας και παράδοσής της σε οικονομικά συμφέροντα.
Κυρίες και Κύριοι,
Οι σημερινές συνθήκες επιτάσσουν μια ολοκληρωμένη προσέγγιση στο θέμα του ανταγωνισμού και της ρύθμισης της αγοράς. Αυτό σημαίνει ταυτόχρονη ευαισθητοποίηση και αποτελεσματική δράση τριών θεσμών: των Αρχών, της Αγοράς και του Κράτους.
Χρειαζόμαστε παράλληλη εστίαση στα εξής θέματα:
1. Την εξασφάλιση πραγματικά ανεξάρτητης και ουσιαστικής λειτουργίας των Ανεξάρτητων αρχών.
2. Ουσιαστική αντιμετώπιση του ανταγωνισμού, στη βάση της εξυγίανσης της αγοράς, με σκοπό τη δυναμική ανάπτυξη της οικονομίας και την κοινωνική ευημερία.
3. Διαρκή επαγρύπνηση και αναθεώρηση των πολιτικών έτσι ώστε αυτές στις εκάστοτε συνθήκες να εξυπηρετούν την ανταγωνιστική λειτουργία όλων των κλάδων και να δρουν προς όφελος του δημόσιου και κοινωνικού συμφέροντος.
Σας ευχαριστώ.
